IBS e CBS na base de cálculo do ICMS: decisão liminar reforça a discussão sobre a tributação de tributo sobre tributo

A transição para o novo modelo de tributação sobre o consumo já começa a produzir questões que ultrapassam a simples substituição de tributos.

Uma das discussões que merece atenção das empresas é a possibilidade de inclusão do IBS e da CBS na base de cálculo do ICMS durante o período em que os tributos coexistirão.

Em setembro de 2026, a 16ª Vara da Fazenda Pública de São Paulo concedeu medida liminar em mandado de segurança preventivo para assegurar a uma empresa contribuinte o direito de apurar e recolher o ICMS sem incluir em sua base de cálculo os valores correspondentes ao IBS e à CBS, enquanto perdurar a coexistência entre os tributos.

A decisão foi proferida no processo nº 1138866-98.2026.8.26.0053 e enfrenta diretamente a controvérsia que deverá ganhar relevância a partir de 2027.

O problema surge durante a transição da Reforma Tributária

A Emenda Constitucional nº 132/2023 e a Lei Complementar nº 214/2025 instituíram o IBS e a CBS como elementos centrais do novo sistema de tributação sobre o consumo.

A transição, entretanto, não ocorrerá de forma imediata.

Entre 2027 e 2032, haverá um período de convivência entre os novos tributos e o ICMS. A redução gradual do ICMS ocorrerá paralelamente à implantação do IBS, até a extinção do imposto estadual em 2033.

É justamente nesse intervalo que surge a controvérsia.

A questão é aparentemente simples, mas possui impacto direto na formação do preço e na carga tributária das empresas:

o IBS e a CBS, quando destacados e exigíveis, devem integrar a base de cálculo do ICMS?

A resposta não é consensual.

O entendimento manifestado pelo Fisco paulista

A Secretaria da Fazenda do Estado de São Paulo já havia manifestado entendimento no sentido de que, a partir de 2027, o IBS e a CBS deveriam integrar a base de cálculo do ICMS.

Segundo essa interpretação, a base do ICMS corresponde ao valor da operação e, como IBS e CBS compõem o preço da operação, os respectivos valores deveriam ser considerados na determinação da base do imposto estadual.

Nas Respostas a Consultas Tributárias mencionadas no processo, o Fisco paulista reconheceu que, em 2026, IBS e CBS não integrariam a base do ICMS, mas sustentou que a situação seria diferente a partir de 2027, quando passariam a ser efetivamente exigíveis.

A Fazenda Estadual também sustentou que não existiria uma vedação específica à inclusão dos novos tributos na base do ICMS e que a própria lógica do artigo 13 da Lei Complementar nº 87/1996 autorizaria a conclusão.

Esse argumento, contudo, foi expressamente contestado na ação judicial.

A questão da legalidade tributária

O primeiro fundamento da tese contrária à inclusão está no princípio da legalidade tributária.

O artigo 150, inciso I, da Constituição Federal estabelece que é vedado aos entes federativos exigir ou aumentar tributo sem lei que o estabeleça.

No mesmo sentido, o artigo 97 do Código Tributário Nacional determina que somente a lei pode estabelecer, entre outros elementos, a base de cálculo do tributo.

No caso do ICMS, o artigo 13 da Lei Complementar nº 87/1996 estabelece como regra geral que a base de cálculo corresponde ao valor da operação.

A discussão está justamente em saber quais valores podem ser juridicamente compreendidos dentro desse conceito.

A tese submetida ao Judiciário parte de uma premissa importante: a ausência de uma vedação expressa não equivale à existência de autorização legal para ampliar a base de cálculo de um tributo.

Foi exatamente esse raciocínio que ganhou relevância na decisão liminar.

O juízo destacou que a definição e eventual ampliação onerosa da base de cálculo dependem de previsão legal expressa.

O papel da Lei Complementar nº 227/2026

Um dos pontos centrais da controvérsia está na alteração promovida pela Lei Complementar nº 227/2026 na Lei Complementar nº 87/1996.

A nova legislação acrescentou ao artigo 13, § 1º, da Lei Kandir previsão específica determinando que, a partir de 1º de janeiro de 2027, o Imposto Seletivo integrará a base de cálculo do ICMS.

A particularidade é que a alteração legislativa mencionou expressamente o Imposto Seletivo, mas não estabeleceu regra equivalente para IBS e CBS.

Para a tese dos contribuintes, esse ponto possui especial relevância.

Se o legislador complementar considerou necessária uma previsão específica para determinar a inclusão de um dos novos tributos da Reforma Tributária na base do ICMS, não seria possível presumir que IBS e CBS estariam automaticamente incluídos apenas por meio de interpretação administrativa da expressão “valor da operação”.

A decisão judicial acolheu essa linha de argumentação em sede liminar, considerando que não há, na EC nº 132/2023, na LC nº 214/2025 ou na LC nº 87/1996, autorização para a inclusão do IBS e da CBS na base do ICMS. O magistrado classificou a situação como hipótese de “silêncio eloquente” do legislador complementar.

IBS e CBS não são simplesmente componentes da operação mercantil

Outro elemento relevante da discussão é a natureza dos valores correspondentes ao IBS e à CBS.

A tese apresentada ao Judiciário sustenta que esses valores não representam receita própria do vendedor.

São valores destinados ao Poder Público e, portanto, não se incorporam definitivamente ao patrimônio da empresa.

Essa discussão dialoga com o entendimento firmado pelo Supremo Tribunal Federal no Tema 69 da repercussão geral, no qual se reconheceu que o ICMS não compõe a base de cálculo do PIS e da Cofins por não representar faturamento ou receita própria do contribuinte.

A lógica invocada na nova controvérsia é inversa: se determinado valor não constitui receita própria quando ingressa no patrimônio do contribuinte e representa mero montante destinado ao Fisco, haveria fundamento para questionar sua caracterização como verdadeiro “valor da operação” para fins de ICMS.

A própria decisão liminar considerou relevante essa característica dos novos tributos, especialmente porque IBS e CBS foram estruturados dentro de uma sistemática de tributação “por fora”.

O impacto do split payment

A discussão ganha uma dimensão adicional com o modelo de split payment previsto na Reforma Tributária.

Nesse mecanismo, o valor correspondente aos tributos pode ser segregado no momento da liquidação financeira da operação e direcionado diretamente aos entes públicos.

Na prática, portanto, a parcela destinada ao IBS e à CBS poderá não permanecer disponível para utilização econômica pelo contribuinte.

Esse desenho reforça, para a tese dos contribuintes, a distinção entre:

• o valor efetivamente correspondente à operação mercantil;
• e o valor que apenas é arrecadado pelo contribuinte ou segregado na liquidação para posterior destinação ao Fisco.

A petição sustenta que o split payment reforça a natureza de ingresso transitório desses valores, justamente porque a parcela tributária pode ser direcionada aos cofres públicos sem sequer transitar pelo caixa da empresa.

Uma possível repetição da lógica do “tributo sobre tributo”

Há ainda uma dimensão sistêmica.

A Reforma Tributária foi estruturada sobre princípios como neutralidade, transparência, simplicidade e não cumulatividade, buscando reduzir a incidência em cascata característica de determinadas estruturas do sistema anterior.

A inclusão do IBS e da CBS na base do ICMS, durante o período de coexistência, poderia produzir justamente o efeito de incidência de um tributo sobre valores correspondentes a outros tributos.

Essa é uma das razões pelas quais a discussão não deve ser analisada apenas sob a perspectiva formal da composição da base de cálculo.

É necessário considerar também a arquitetura constitucional da Reforma Tributária e a forma como os novos tributos foram concebidos.

A tese apresentada no mandado de segurança sustenta que a inclusão reproduziria, durante a transição, uma lógica de “tributo sobre tributo” incompatível com os objetivos estruturantes do novo sistema.

O que decidiu a Justiça de São Paulo?

Em 9 de setembro de 2026, a 16ª Vara da Fazenda Pública de São Paulo deferiu a medida liminar requerida pela contribuinte.

A decisão assegurou o direito de, a partir da efetiva exigibilidade do IBS e da CBS e enquanto persistir a coexistência desses tributos com o ICMS, apurar e recolher o imposto estadual sem incluir IBS e CBS em sua base de cálculo.

Também determinou que as autoridades fiscais se abstivessem de praticar atos de coerção, lançamento, lavratura de auto de infração ou restrição cadastral fundamentados exclusivamente na não inclusão desses valores na base do ICMS.

É importante destacar, entretanto, que se trata de decisão liminar, e não de julgamento definitivo da controvérsia.

O tema ainda poderá ser objeto de manifestação das autoridades fiscais, sentença, recursos e eventual apreciação por instâncias superiores.

Portanto, a decisão representa um precedente judicial relevante para o debate, mas não significa, por si só, que a questão esteja definitivamente encerrada ou que seus efeitos se estendam automaticamente a todos os contribuintes.

O que as empresas devem avaliar?

A discussão possui impacto que vai além do cálculo do imposto.

A eventual inclusão do IBS e da CBS na base do ICMS interfere diretamente em:

Precificação. A composição tributária influencia o preço final das mercadorias e serviços e as margens efetivamente obtidas.

Sistemas fiscais. ERP, emissão de documentos fiscais e parametrização tributária precisam refletir corretamente o tratamento aplicável durante cada etapa da transição.

Planejamento tributário. Empresas com elevado volume de operações podem ter impacto financeiro relevante decorrente de diferenças aparentemente pequenas na formação da base.

Contratos. Operações de longo prazo, contratos de fornecimento e modelos de remuneração podem precisar considerar as alterações na estrutura tributária.

Controles e compliance. A empresa precisa acompanhar não apenas a legislação, mas também as orientações administrativas e a evolução da jurisprudência.

Gestão de contingências. Caso o contribuinte adote tratamento diverso daquele defendido pelo Fisco, é necessário avaliar adequadamente a existência de suporte jurídico, documentação e estratégia processual.

Uma discussão que precisa entrar no planejamento da Reforma Tributária

A transição para o IBS e a CBS não deve ser tratada apenas como uma substituição gradual de tributos.

Ela exige que as empresas revisitem a forma como seus preços, contratos, sistemas, margens e operações são estruturados.

A controvérsia sobre a inclusão do IBS e da CBS na base do ICMS é um exemplo claro dessa complexidade.

De um lado, existe o entendimento administrativo de que os novos tributos integram o “valor da operação” para fins do ICMS. De outro, há uma tese jurídica baseada na legalidade tributária, na ausência de previsão legal específica, na natureza dos valores arrecadados e na própria estrutura constitucional da Reforma Tributária.

A decisão liminar proferida em São Paulo adiciona um elemento relevante a esse debate ao reconhecer, em análise de urgência, a plausibilidade da tese de exclusão.

Para as empresas, o ponto central é antecipar a discussão.

A Reforma Tributária já está produzindo efeitos sobre decisões que precisam ser tomadas hoje.

Mais do que acompanhar a mudança das alíquotas, será necessário compreender como cada alteração normativa interfere na operação concreta da empresa, na formação de preços, nos contratos e na carga tributária efetiva.

O tratamento do IBS e da CBS na base do ICMS é apenas uma das questões que deverão ser acompanhadas durante o período de transição até 2033.