Solução de Consulta COSIT nº 21/2026 e o “gross up” do ICMS: a Receita Federal pode limitar o alcance do Tema 69?

A Receita Federal publicou a Solução de Consulta COSIT nº 21/2026, firmando entendimento pela impossibilidade de exclusão dos efeitos decorrentes do cálculo “por dentro” do ICMS — o chamado gross up — da base de cálculo do PIS e da COFINS.

A manifestação reacende uma discussão que, para muitos contribuintes, parecia superada após o julgamento do Tema 69 da Repercussão Geral pelo Supremo Tribunal Federal.

O que decidiu o STF no Tema 69

No julgamento do Tema 69, o Supremo Tribunal Federal fixou a seguinte tese: “o ICMS não compõe a base de cálculo para a incidência do PIS e da COFINS”.

Na ocasião, a ministra Cármen Lúcia foi enfática ao destacar que, à luz da sistemática não cumulativa do imposto, o montante integral do ICMS — inclusive a parcela sujeita à compensação — não se enquadra no conceito constitucional de receita. Se não é receita própria do contribuinte, não pode integrar a base das contribuições.

A ratio decidendi foi clara: não se trata de um ajuste contábil, mas do reconhecimento de que o ICMS representa ingresso transitório, destinado ao Estado, e não riqueza nova incorporada ao patrimônio do contribuinte.

A controvérsia: exclusão nominal ou reconstrução estrutural da base?

A controvérsia atual reside na definição da metodologia adequada para apuração do ICMS — se de forma meramente nominal ou mediante a técnica do cálculo “por dentro” — e nos reflexos dessa escolha na formação da base de cálculo do PIS e da COFINS.

ICMS, PIS e COFINS são tributos cuja sistemática tradicionalmente pressupõe a inclusão de seus próprios valores na respectiva base de cálculo. Trata-se da lógica do cálculo “por dentro”, em que o tributo integra sua própria base.

Nesse cenário, a simples subtração do ICMS destacado na nota fiscal pode não ser suficiente para eliminar, em termos econômicos e estruturais, os efeitos do imposto na formação da base das contribuições.

O entendimento da Receita Federal na COSIT nº 21/2026

A Receita Federal, na Solução de Consulta COSIT nº 21/2026, sustenta que a exclusão do ICMS deve ocorrer por método simplificado: aplica-se a alíquota do PIS e da COFINS sobre o valor da operação após a subtração do ICMS destacado na nota fiscal.

Em outras palavras, a RFB admite a exclusão nominal do ICMS, mas rejeita a ideia de recomposição integral da base, afastando o chamado gross up.

O problema é que essa metodologia não recompõe estruturalmente a base formada sob a lógica do cálculo “por dentro”. Ainda que o ICMS seja subtraído nominalmente, seus efeitos econômicos podem permanecer embutidos na formação da base de cálculo.

A necessidade de reconstrução integral da base

Partindo da premissa fixada pelo STF — de que o ICMS não constitui receita — parece juridicamente defensável sustentar que a adequada implementação do Tema 69 exige a neutralização completa de qualquer influência do ICMS, direta ou indireta, na base de cálculo do PIS e da COFINS.

Essa reconstrução poderia ocorrer em duas etapas:

(i) inicialmente, a exclusão do ICMS, bem como do próprio PIS e da COFINS incidentes sobre a operação, de modo a identificar o valor líquido da mercadoria ou do serviço;

(ii) posteriormente, a reapuração do PIS e da COFINS a partir desse valor líquido, mediante cálculo “por dentro”, agora sem qualquer repercussão do ICMS na formação da base.

Somente assim seria possível afastar integralmente o efeito econômico do ICMS na determinação das contribuições.

O reforço legislativo: Lei nº 14.592/2023

A Medida Provisória nº 1.159/2023, posteriormente convertida na Lei nº 14.592/2023, passou a explicitar que não integram a base de cálculo das contribuições as receitas relativas ao valor do ICMS que tenha incidido sobre a operação.

Embora a norma tenha surgido em contexto posterior ao julgamento do STF, seu conteúdo reforça a ideia de que o ICMS deve ser completamente expurgado da base das contribuições, e não apenas nominalmente reduzido.

Conclusão: interpretação administrativa versus efetividade do precedente

A Solução de Consulta COSIT nº 21/2026 revela uma postura administrativa de contenção dos efeitos econômicos do Tema 69.

No entanto, a pergunta que permanece é objetiva: pode a administração tributária, por via interpretativa, reduzir o alcance de uma tese fixada sob o regime de repercussão geral?

Se o ICMS não é receita, não pode influenciar a base do PIS e da COFINS — nem direta, nem indiretamente. A reconstrução integral da base, afastando o gross up, mostra-se, sob uma perspectiva técnico-constitucional, a metodologia que melhor harmoniza a prática de apuração com a decisão do Supremo.

O debate, portanto, está longe de encerrado. E tende a retornar ao Judiciário, agora sob uma nova roupagem: não mais sobre a exclusão do ICMS, mas sobre a forma correta de operacionalizar essa exclusão.